Punktesammeln bei der Zuwanderung

Auszüge aus dem Entwurf des Berichts der von Rita Süssmuth geleiteten Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" mit dem Titel "Zuwanderung gestalten"

Mit Spannung wird der Bericht der Zuwanderungskommission erwartet, die unter dem Vorsitz der CDU-Politikerin Rita Süssmuth getagt hat. Bis zum endgültigen Termin der Veröffentlichung am 4. Juli soll noch an dem Text, der zurzeit 270 Seiten umfasst, gefeilt werden: So heißt es aus der Kommission. Dennoch kursiert der Berichtsentwurf bereits unter Berliner Journalisten. Aus dem Entwurf, Stand 22. Mai, dokumentieren wir im Folgenden Auszüge, die Einblicke in den Tenor und in die Argumentationsmuster gewähren. (Bild:Phalanx Fotoagentur )

(…)

4.8 Eine Ausschöpfung vorhandener Potenziale ist wichtig, aber allein nicht ausreichend

Es ist notwendig, das einheimische Arbeitskräftepotenzial stärker in den Wirtschaftsprozess einzubeziehen. Die Ausweitung der Erwerbsbeteiligung der Bevölkerung wird aber an Grenzen stoßen, da deutliche Abstriche bei der Verwirklichung anderer Aspekte der individuellen Lebensplanung gemacht werden müssen.

Mittelfristig prägen die vor 1965 geborenen Altersgruppen das Arbeitskräfteangebot. Dies ist eine zahlenmäßig große Gruppe höher qualifizierter Personen. Mit ihrem Ausscheiden aus dem Berufsleben wird das Angebot an Hochqualifizierten schnell sinken. Eine Zuwanderung, die diesen Effekt ausgleicht, sollte nicht erst beginnen, wenn diese Arbeitskräfte in großem Umfang aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Bereits jetzt ist es notwendig, das Arbeitskräftepotenzial durch Zuwanderung zu ergänzen. Für den erfolgreichen Übergang zur Wissensgesellschaft wird auch eine ausreichende Zahl junger Arbeitskräfte gebraucht.

Künftig ist ein zunehmender Mangel an Arbeitskräften mit mittlerer Qualifikation (Fachkräfte mit dualer Ausbildung und Fachschulabsolventen) zu erwarten. Auch bei erhöhten Bildungsanstrengungen für Arbeitslose und einer Aktivierung von Personen, die dem Arbeitsmarkt derzeit faktisch nicht zur Verfügung stehen, wird die Zahl qualifizierter Arbeitskräfte nicht ausreichen. Zudem wird die Zahl der Berufseinsteiger zurückgehen. Es ist davon auszugehen, dass ältere Arbeitskräfte mit höherer Qualifikation ausfallende junge Erwerbspersonen mit guter Bildung nur begrenzt ersetzen können. Zuwanderer, die nach demografischen Merkmalen und nach ihrer Qualifikation ausgewählt werden, könnten diese Lücke schließen.

5. Rechtlicher Neuansatz im Arbeitsmarktzugang erforderlich

5.1 Bisheriger Arbeitsmarktzugang für Ausländer

Gegenwärtig haben Drittstaatsangehörige trotz des geltenden Anwerbestopps eine Reihe von Zugangsmöglichkeiten zum Arbeitsmarkt. Im Jahre 2000 kamen 340 000 Personen - überwiegend Saisonarbeitnehmer - zur befristeten Arbeitsaufnahme nach Deutschland. Der Arbeitsmarktzugang in Deutschland ist nach dem Grundprinzip eines "Verbots mit Erlaubnisvorbehalt" geregelt. Die rechtlichen Regelungen sind im Sozialgesetzbuch III (Arbeitsförderung) im Wesentlichen als Ermessensnormen festgelegt. Vorraussetzung für den Zugang zum Arbeitsmarkt ist ein Aufenthaltsrecht. Um unter dem Paradigma des Anwerbestopps besonderen Bedürfnissen des Arbeitsmarktes gerecht werden zu können, ist das Recht des Arbeitsmarktzugangs von zahlreichen Ausnahmeregelungen durchsetzt, die in verschiedenen Verordnungen, nämlich der Arbeitsgenehmigungsverordnung (ArgV) für den Zugang vom Inland sowie der Anwerbestopp-Ausnahmeverordnung (ASAV) für den Zugang vom Ausland, verankert sind. Das Recht ist unübersichtlich geworden und nur noch Experten verständlich. Bei den Verfahren sind einige Behörden mehrfach beteiligt. Der Vorrang einheimischer Arbeitskräfte bei der Besetzung offener Stellen wird durch ein aufwändiges einzelfallbezogenes Verfahren sichergestellt. (…)

5.2 Verwaltungs- und gesetzestechnischer Reformbedarf

Die aufenthalts- und arbeitserlaubnisrechtlichen Bestimmungen der Beschäftigung von Ausländern sind unübersichtlich und unzureichend aufeinander abgestimmt. Verfahrenserschwernisse sind von der grundsätzlichen Abwehrhaltung gegenüber Zuwanderern bestimmt. Das Verfahren mit verstreuten Zuständigkeiten ist für alle Beteiligten wegen seines hohen zeitlichen und administrativen Aufwandes unbefriedigend. Besonders problematisch ist die zweimalige Beteiligung von Behörden in einem Verfahren.

Das geltende Recht wird den Anforderungen einer modernen arbeitsmarktorientierte Zuwanderung nicht gerecht und schreckt jene potenziellen Zuwanderer ab, die Deutschland dringend braucht. Ein Paradigmenwechsel vom Anwerbestopp zur gesteuerten arbeitsmarktorientierten Zuwanderung ist notwendig. Die vorhandenen Regelungen reichen nicht aus, um im Wettbewerb um internationale Spitzenkräfte zu bestehen und dem demografisch bedingten Rückgang von Berufseinsteigern zu begegnen.

Die bisherige individuelle Vorrangprüfung ist einerseits ein sehr aufwändiges Verfahren und andererseits kein effizienter Weg zur Stellenbesetzung. Oftmals stehen entgegen der Einschätzung der Arbeitsämter faktisch keine geeigneten deutschen oder bevorrechtigten Bewerber zur Verfügung. Volkswirtschaftlich unbefriedigend erscheint ein Ergebnis, in dem weder eine bevorrechtigte Person noch ein nachrangiger Bewerber bei der Stellenbesetzung zum Zuge kommen. (…)

6.5 Leitlinien für die Zuwanderungspolitik

Der demografische Wandel stellt fundamentale Herausforderungen an Gesellschaft, Wirtschaft, Arbeitsmarkt und soziale Sicherungssysteme. Alterung und Schrumpfung der Bevölkerung lassen sich durch Zuwanderung nicht abwenden. Mittelfristig ansteigende Zuwanderung kann jedoch einen Beitrag zur Abmilderung der demografischen Entwicklung leisten.

Zuwanderung hat einen bedeutenden Einfluss auf die langfristige Wirtschaftsentwicklung und verbessert die wirtschaftlichen Wachstumschancen. Sie sollte nicht als Instrument eingesetzt werden, um notwendigen Reformen der sozialen Sicherungssysteme am Arbeitsmarkt, im Bildungssystem und bei der Förderung von Familien auszuweichen.

Die Kommission empfiehlt, sich an folgenden Leitlinien für die arbeitsmarktorientierte Zuwanderung zu orientieren:

- Die demografische Alterung und Schrumpfung sollte sowohl mit Zuwanderung als auch mit einer aktiveren Familienpolitik gemildert werden. Dabei sind die Grenzen und gesellschaftlichen Zielkonflikte zu beachten. Gesteuerte Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften sollte das Arbeitskräfteangebot und die Erwerbstätigkeit erhöhen und damit einen Beitrag zur Stabilisierung der sozialen Sicherungssysteme leisten.

- Zuwanderung darf nicht in Konflikt mit dem Abbau der Arbeitslosigkeit treten. Kurzfristig ist deshalb qualifizierte Zuwanderung in geringerem Umfang erforderlich, die zusätzliche Beschäftigungschancen für einheimische Arbeitskräfte erschließt.

- Zuwanderung darf nicht die Anreize schwächen, mittels Ausbildungsentscheidungen, Änderungen der Lohn- und Arbeitsbedingungen und anderen Maßnahmen die Arbeitskraftlücken aus dem Potenzial der einheimischen Arbeitskräfte zu schließen.

- Zuwanderung sollte die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft steigern. Kein Wirtschaftsunternehmen sollte gezwungen sein, aus Arbeitskräftemangel ins Ausland auszuweichen oder Wachstumspotenziale brachliegen zu lassen. Besonders wichtig ist es, hoch qualifizierte Zuwanderer zu gewinnen, deren innovative und technologische Kenntnisse einen entscheidenden Beitrag zur wirtschaftlichen Zukunftssicherung leisten.

- Die Interessen anderer Staaten dürfen nicht unbeachtet bleiben. Gesteuerte internationale Wanderungen von Arbeitskräften sollten so gestaltet werden, dass alle Beteiligten Nutzen davon haben.

- Zuwanderer müssen so ausgewählt werden, dass sie sich erfolgreich in Gesellschaft und Arbeitsmarkt integrieren. (…)

7. Erfahrungen sammeln: Ein Modell der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung

7.1 Anforderungen an die neue Zuwanderungskonzeption

Deutschland verfügt über keine Erfahrung mit einem Gesamtkonzept einer gesteuerten arbeitsmarktorientierten Zuwanderung. Zur Übernahme geeignete Konzepte anderer Länder liegen nicht vor. Das vorgeschlagene Zuwanderungsmodell hat daher Experimentalcharakter. Es muss flexibel sein. Eine intensive Beobachtung der Ergebnisse ist erforderlich, um frühzeitig Korrekturen vornehmen zu können. Das Konzept enthält Pilotprojekte, die jeweils mit kleineren Zuwandererkontingenten begonnen werden. Da das Modell der arbeitsmarktgesteuerten Zuwanderung ein geschlossenes Gesamtsystem von Zuwanderungsmöglichkeiten darstellt, müssen alle Elemente frühzeitig erprobt werden. (…)

7.2 Eckpunkte

Das Zuwanderungsmodell sieht verschiedene Wege der temporären und dauerhaften Zuwanderung vor. Es entsteht eine begrenzte Zahl von Zuwanderungskanälen. Das Modell ist daher im internationalen Vergleich einfach und überschaubar.

Die arbeitsmarktbezogene Zuwanderung zielt in erster Linie auf die Anwerbung qualifizierter Zuwanderer. Dem Spitzenpersonal der Wirtschaft sowie der Wissenschaft und Forschung sollen erleichterte Zugangsregelungen und optimale Aufenthaltsbedingungen geboten werden.

Bei der Auswahl dauerhafter Zuwanderer wird das Augenmerk vor allem auf die allgemeine Integrationsfähigkeit des Zuwanderers in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt gerichtet sein. In Betracht kommen vor allem junge, gut qualifizierte Menschen. Sie sollen über ein Punktesystem ausgewählt werden. Für die dauerhafte Zuwanderung ist ein konkretes Arbeitsplatzangebot nicht erforderlich. Das Kontingent soll pro Jahr zunächst bei 10 000 bis 20 000 Bewerbern zuzüglich ihrer Familien liegen. Zudem können Selbstständige mit guten Geschäftsideen dauerhaft zuwandern.

Zuwanderer, die auf befristeter Basis nach Deutschland kommen, sollen kurzfristige Engpässe am Arbeitsmarkt mildern, um Schaden für die deutsche Wirtschaft zu vermeiden. Voraussetzung ist ein Arbeitsplatzangebot und ein tatsächlicher Arbeitskräftemangel im jeweiligen Beruf. Zwei verschiedene Methoden zur Feststellung des Arbeitskräftemangels sollen in Pilotprojekten parallel mit einem jeweiligen jährlichen Kontingent von 10 000 Personen erprobt werden.

Junge Menschen sollen künftig schon für eine duale Ausbildung und in vermehrtem Maße für ein Studium in Deutschland gewonnen werden.

Im Rahmen einer Neuordnung des Arbeitsmarktzugangsrechts sollen mehr Übersichtlichkeit geschaffen und die Verfahren vereinfacht werden. Die bereits bisher zulässige Zuwanderung zum Arbeitsmarkt soll weiterhin möglich sein. Hierzu ist eine Vereinfachung der Verfahren notwendig. Der Vorrang von Einheimischen und bevorrechtigten Bürgern aus anderen EU-Staaten bei der Besetzung von Arbeitsplätzen wird durch eine generelle Prüfung der Arbeitsmarktlage erfolgen.

Zuwanderer mit befristetem Aufenthalt, die sich gut in den Arbeitsmarkt und in die Gesellschaft integriert haben, können sich über das Punktesystem für einen Daueraufenthalt qualifizieren. Durch diese Verzahnung befristeter und dauerhafter Zuwanderung entsteht ein Gesamtkonzept, das Mobilität ermöglicht und die Wiederausreise befristet anwesender Zuwanderer nicht generell erzwingt. (…)

Schnelle Umsetzung in kleinen Dimensionen

Das System sollte schnell umgesetzt werden, damit Deutschland sich rechtzeitig international positionieren und sich als Einwanderungsland für Qualifizierte einen Namen machen kann. Die Zuwanderungsstrategie wird fortentwickelt werden müssen, da Deutschland zunächst Erfahrungen sammeln muss, bevor das Konzept in größeren Dimensionen operabel sein wird. Die Regelung wird daher zunächst Experimentalcharakter haben. Die Anfänge sollten nach Maßgabe des aktuellen Zuwanderungsbedarfs in den kommenden Jahren in kleinen Größenordnungen beginnen. Der "Wettbewerb um die besten Köpfe" muss aber sofort und mit Nachdruck intensiviert werden. Die bedarfsgerechte Öffnung des Arbeitsmarktes wird zunehmend notwendig werden, um den demografisch bedingten Arbeitskräftemangel auszugleichen und freie Ausbildungskapazitäten zu füllen. (…)

7.4 Auswahl der dauerhaften Zuwanderer

Die Kommission empfiehlt, die dauerhaften Zuwanderer nach einem bundeseinheitlichen Punktesystem auszuwählen. Die Bewerber müssen eine bestimmte Mindestpunktzahl erreichen, die eine positive Integrationsprognose erlaubt. Aus den über dieser Mindestpunktzahl liegenden Bewerbungen sollen weltweit die Bewerber mit den höchsten Punktzahlen ausgewählt werden. (…)

7.5 Befristeten Zuwanderern transparente Wege zum Daueraufenthalt eröffnen

Die Kommission empfiehlt, Zuwanderern, die sich befristet in Deutschland aufhalten, eine Bewerbung für die dauerhafte Zuwanderung über das Punktesystem zu ermöglichen. Um zu gewährleisten, dass im Rahmen der arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung nur diejenigen ein Daueraufenthaltsrecht erhalten, die sich erfolgreich in Gesellschaft und Arbeitsmarkt integriert haben, soll es über die Wege der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung keine Möglichkeit der Aufenthaltsverfestigung für Mangelfachkräfte und Zuwanderer geben, die zu Ausbildungszwecken nach Deutschland gekommen sind. (…)

7.8 Bedarfsgerechte Wege der befristeten Zuwanderung von Engpassarbeitskräften eröffnen

Die Kommission empfiehlt, zur Behebung akuter Engpässe auf dem Arbeitsmarkt im Rahmen eines Kontingents von zunächst 20 000 Personen eine auf bis zu fünf Jahre befristete Zuwanderung von Arbeitskräften zu ermöglichen. Voraussetzung ist ein Arbeitsplatzangebot und ein tatsächlicher Mangel an Arbeitskräften. (…)

7.9 Zuwanderer für eine Ausbildung in Deutschland gewinnen

Die Kommission empfiehlt, Zuwanderungsmöglichkeiten für junge Menschen zu eröffnen, die eine berufliche Ausbildung im dualen Ausbildungssystem durchlaufen. Daneben sollten auch mehr Menschen aus dem Ausland für ein Studium in Deutschland gewonnen werden. Hierdurch wird die internationale Mobilität gefördert und zugleich eine Möglichkeit geschaffen, Deutschland für Zuwanderer attraktiv zu machen. Der Weg zum Daueraufenthalt soll für die Menschen, die zur Ausbildung gekommen sind, über das Punktesystem eröffnet werden. (…)

Zuwanderer für ein Studium in Deutschland gewinnen

Die Kommission empfiehlt, die Bemühungen zu verstärken, junge Ausländer für ein Studium in Deutschland zu gewinnen. Hierfür muss das Studium attraktiver gestaltet werden. Außerdem soll es künftig möglich sein, nach Abschluss des Studiums befristet in Deutschland zu arbeiten. Die Absolventen können sich über das Punktesystem auch für ein Daueraufenthaltsrecht bewerben. (…)

III. Humanitär handeln

Eine am humanitären Handeln orientierte Zuwanderungspolitik muss - und kann - mehreres leisten. Sie ist großzügig gegenüber denen, die Schutz und Hilfe zu Recht in Anspruch nehmen, aber nicht ohnmächtig gegenüber Fehlentwicklungen. Sie ist weltoffen, verzichtet aber nicht auf Begrenzung und Steuerung. Sie ist altruistisch, behält aber das berechtigte Eigeninteresse des Landes und seiner Bevölkerung stets im Auge. Die Verpflichtung zu humanitärem Handeln ist damit das Merkmal einer Zuwanderungspolitik, die die Aufnahmegesellschaft fordert, jedoch nicht überfordert - und damit dafür sorgt, dass das Ansehen Deutschlands als eines gastfreundlichen Landes keinen Schaden nimmt.

Zuwanderungspolitik ist deshalb auch von Antagonismen geprägt. Sie dürfen nicht zu Gegensätzlichkeiten verhärten, die den Handlungsspielraum für einen Politikwechsel einengen. Das Bewusstsein wächst, dass unsere Gesellschaft bestimmte Zuwanderer braucht. Andere hingegen brauchen weiterhin uns; der Zuwanderungsdruck auf das Wohlstandsland Deutschland wird nicht abnehmen. Dabei steht das eine nicht beziehungslos neben dem anderen. Eine positive Einstellung zur Zuwanderung aus arbeitsmarktpolitischen und demografischen Gründen hat nur Bestand, wenn zugleich die Überzeugung wächst, dass nicht nur der im vorstehenden Kapitel beschriebene Aufbruch, sondern auch eine humanitär motivierte Zuwanderungspolitik gestaltbar ist. Die Einleitung der "neuen" Zuwanderungspolitik fordert deshalb eine gleichermaßen ernsthafte, nüchterne und gelassene Beschäftigung mit der "klassischen" Zuwanderungspolitik heraus. (…)

Nach Überzeugung der Kommission ist wirkungsvoller Flüchtlingsschutz nur im Konsens möglich - Flüchtlingspolitik muss die Bedürfnisse aller Beteiligten hinreichend berücksichtigen. Eine klare Trennlinie zwischen den Anliegen der Schutzsuchenden und der Aufnahmegesellschaft gibt es dabei allerdings nicht. Vielmehr sind die beiderseitigen Interessen zum großen Teil durchaus identisch. Dies gilt vor allem für die Notwendigkeit, eine lange Verfahrensdauer zu vermeiden. Andererseits gibt es innerhalb der Aufnahmegesellschaft natürlich auch unterschiedliche Vorstellungen über eine effektive Flüchtlingspolitik. Während einerseits für ein "Mehr" an Flüchtlingsschutz eingetreten wird, z. B. bei der nichtstaatlichen oder geschlechtsspezifischen Verfolgung, wird andererseits ein "härteres Vorgehen" gegen Missbrauch und eine Straffung der Verfahren gefordert. (…)

Rückkehr zur ursprünglichen Fassung des Asylgrundrechts?

Die Kommission sieht keine Rechtfertigung dafür, die politische und gesellschaftliche Debatte, die zu dem Asylkompromiss geführt hat, erneut zu eröffnen und den seither bestehenden Grundkonsens in Frage zu stellen. Die Rückkehr zur ursprünglichen Fassung des Asylgrundrechts würde zur Abschaffung essentieller zugangsbegrenzender Elemente des Asylkompromisses führen. (…)

Eine Politik, die die Beibehaltung der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung des Asylrechts zum Ziel hat, muss aber auch dafür Sorge tragen, dass wesentliche Elemente des Asylkompromisses nicht durch Rechtsänderungen auf europäischer Ebene in Frage gestellt werden. (…)

Deutschland ist ein politisch weltoffenes, exportorientiertes Land. Es hilft Schutzbedürftigen und benötigt ausländische Arbeitskräfte. Es muss daher eine grundsätzlich liberale und nicht eine auf Abwehr gerichtete Praxis bei der Erteilung von Visa betreiben. Die Kommission ist, dies voraussetzend, dennoch zu der Überzeugung gelangt, dass bei der Erteilung von Visa künftig zusätzliche Daten erhoben und den beteiligten Behörden zugänglich gemacht werden sollen, um eine effizientere Rückführungspraxis zu ermöglichen. (…)

Nach Auffassung der Kommission müssen die Möglichkeiten, ausreisepflichtige Ausländer zu einer freiwilligen Rückkehr bzw. Ausreise zu bewegen - auch durch ihre stärkere Konzentration und Koordination -, stärker genutzt werden. Hierbei sollten in möglichst großem Umfang neben Nichtregierungsorganisationen auch Personen aus den (Haupt-)Herkunftsländern und -regionen der Ausländer eingebunden werden. (…)

Die Position der Kommission

Die Kommission bejaht die Schutzbedürftigkeit von Frauen, die ihres Geschlechts wegen politisch verfolgt werden, sowie die Schutzbedürftigkeit derjenigen Opfer, die in Situationen nicht oder nicht mehr bestehender staatlicher Strukturen oder genereller Schutzunfähigkeit des Staates Gefahren für Leben und Freiheit ausgesetzt sind. Über die Frage, ob sich eine entsprechende Schutzgewährung bereits aus der Genfer Konvention ergibt oder ob und wie sie anderweitig vorgesehen werden soll, konnte die Kommission keine Einigung erzielen. Im Übrigen ist die Kommission der Auffassung, dass eine einheitliche Auslegung des Flüchtlings- und Verfolgungsbegriffes der Genfer Konvention im Zuge der Verhandlungen über einen Rechtsakt der europäischen Union anzustreben ist. (…)

Die Kommission ist der Auffassung, dass Lösungen für Härtefälle im Rahmen des geltenden Rechts gefunden werden sollten und regelmäßig auch gefunden werden können. Sie empfiehlt daher, der Exekutive (Ressortminister) keine Befugnis zu übertragen, in Einzelfällen ein Aufenthaltsrecht nach politischem Ermessen zu gewähren. (…)

Die Kommission empfiehlt daher, es auch weiterhin den einzelnen Bundesländern zu überlassen, wie sie dem wichtigen Anliegen, Härtefälle im Rahmen des geltenden Rechts zu mildern, institutionell Rechnung tragen. (…)

4.6 Empfehlungen zur künftigen Ausgestaltung des Familiennachzugs

Familien leisten einen elementaren Beitrag zum Erfolg von Integrationsprozessen. Aus soziologischer Sicht ist daher grundsätzlich ein möglichst weitgehender Familiennachzug zu befürworten, doch steht die damit einhergehende Ausweitung der Zahl zuziehender Familienangehöriger in einem Spannungsfeld zur Aufnahmefähigkeit der betreffenden Gesellschaft. Um das Ziel eines erfolgversprechenden Integrationsprozesses für alle aufzunehmenden Zuwanderer nicht zu gefährden, muss ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Zahl integrationsbedürftiger Migranten einerseits und den Integrationsmöglichkeiten der Aufnahmegesellschaft andererseits bestehen. Die in der Vergangenheit gezeigte hohe Integrationskraft unseres Landes darf nicht überfordert werden. Insbesondere muss hier auch das Spannungsverhältnis zum Arbeitsmarkt beachtet werden, wobei vor allem Bedacht darauf zu nehmen ist, dass sich die Probleme der nachziehenden Familienangehörigen bei der Integration in den Arbeitsmarkt (vgl. Kap. IV. 4) nicht noch verstärken. (…)

Nach Auffassung der Kommission sollten Rechtsansprüche auf die Kernfamilie beschränkt, der Nachzug sonstiger Familienangehöriger hingegen nach Ermessen entschieden und damit flexibel gestaltet werden. Dies würde auch eine Einbeziehung entfernterer Verwandter ermöglichen, die nach dem Richtlinienvorschlag selbst bei Vorliegen einer außergewöhnlichen Härte vom Familiennachzug ausgeschlossen wären. (…)

Als politische Aufgabe erfordert Integration Anstrengungen von beiden Seiten: Wirtschaft, Politik und Kultur der Aufnahmegesellschaft müssen ebenso wie die Zuwanderer ihren Beitrag leisten. Die Bedingungen, welche die Migranten in der Aufnahmegesellschaft vorfinden, spielen neben dem, was sie selbst an persönlicher Motivation und an Fähigkeiten bei ihrer Einreise in ein Aufnahmeland mitbringen, eine entscheidende Rolle für den Erfolg von Integrationsprozessen.

Die Aufnahmegesellschaft ist vornehmlich gefordert, Zuwanderern einen gleichberechtigten Zugang zu den Schlüsselpositionen am Arbeitsmarkt und dem Bildungssystem zu ermöglichen. Dazu gehört auch die Verleihung bestimmter Rechte, wie etwa das der Staatsangehörigkeit, die den Zuwanderern politische Beteiligung ermöglicht. Andererseits haben die Zuwanderer - wie jeder Bürger - selbstverständlich die Pflicht, die Verfassung und die Gesetze zu respektieren und zu befolgen.

Eine neue Integrationspolitik sollte sich an einen weiten Adressatenkreis wenden; es genügt keineswegs, das Augenmerk allein auf Neuzuwandernde mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive zu richten. In Deutschland leben bereits heute mehr als sieben Millionen Einwanderer der ersten, zweiten und dritten Generation. Ihre Integration verlief in vielen Fällen sehr erfolgreich. Gleichwohl zeichnen sich Problemfelder und politische Defizite ab, vor denen wir die Augen nicht verschließen dürfen. Eine neue Integrationspolitik sollte daher auch darauf abzielen, Arbeitslosigkeit und Bildungsdefizite bei den bereits im Land lebenden Migranten abzubauen. In diese Bemühungen sind insbesondere Kinder und Jugendliche mit einzubeziehen. (…)

Eine erfolgreiche Eingliederung ist nicht nur an die rechtliche und soziale Gleichstellung gebunden. Kontakte zwischen Migranten und Deutschen sind ebenfalls eine wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration. Hingegen führen soziale Distanzen, rassische, ethnische und religiöse Vorurteile und Diskriminierung durch die Einheimischen dazu, dass Eingliederungsbemühungen auch bei einer hohen Motivation der Migranten scheitern können. (…)

Die Kommission fordert die Bundesregierung auf, die EU-Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft umgehend umzusetzen und damit einen wichtigen Beitrag zur Bekämpfung von Diskriminierung zu leisten. Sie erwartet von der Umsetzung der EU-Richtlinie nicht nur Rechtssicherheit für die Betroffenen, sondern auch eine politische Signalwirkung, die deutlich macht, dass rassistisch motivierte Diskriminierungen weder vom Staat noch von der Gesellschaft geduldet werden. Eine umfassende Aufklärung der Betroffenen über ihre Rechte wird für erforderlich gehalten. (…) FR

„Die Kommission empfiehlt...“. Die Vorschläge der von Rita Süssmuth geleiteten Regierungskommission zur Zuwanderungspolitik

Auszüge

Das geltende Recht wird den Anforderungen einer modernen arbeitsmarktorientierten Zuwanderung nicht gerecht und schreckt jene potenziellen Zuwanderer ab, die Deutschland dringend braucht. Ein Paradigmenwechsel vom Anwerbestopp zur gesteuerten arbeitsmarktorientierten Zuwanderung ist notwendig. Die vorhandenen Regelungen reichen nicht aus, um im Wettbewerb um internationale Spitzenkräfte zu bestehen und dem demografisch bedingten Rückgang von Berufseinsteigern zu begegnen.

Die Kommission empfiehlt, bereits heute gestattete Zuwanderung von Arbeitskräften und neue Formen der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung in einer umfassenden Neukonzeption zusammenzuführen.

Die Notwendigkeit einer Neuregelung des Arbeitsmarktzugangs wird an der Greencard-Regelung für Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie erkennbar. Sie vereinfacht das Zulassungsverfahren zum deutschen Arbeitsmarkt für hoch qualifizierte Arbeitskräfte in diesem Bereich erheblich. Zwischen August 2000 und Ende April 2001 wurde 7000 Personen im Rahmen dieses Programms eine Arbeitserlaubnis zugesichert. Die Attraktivität ist allerdings begrenzt, da das Programm keine Perspektive auf einen Daueraufenthalt in Deutschland eröffnet. Zudem wird gelegentlich kritisiert, dass die Regelung auf eine Berufsgruppe beschränkt ist.

Bei der Auswahl dauerhafter Zuwanderer wird das Augenmerk vor allem auf die allgemeine Integrationsfähigkeit des Zuwanderers in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt gerichtet sein. In Betracht kommen vor allem junge, gut qualifizierte Menschen. Sie sollen über ein Punktesystem ausgewählt werden. Für die dauerhafte Zuwanderung ist ein konkretes Arbeitsplatzangebot nicht erforderlich. Das Kontingent soll pro Jahr zunächst bei 10000 bis 20000 Bewerbern zuzüglich ihrer Familien liegen. Zudem können Selbständige mit guten Geschäftsideen dauerhaft zuwandern.

Das Punkte-System

Maximum: 100 Punkte

– Alter (1 Punkt für jedes Lebensjahr unter 45) jedoch maximal 20 Punkte

Höchster erreichter Ausbildungsabschluss bis 30 Punkte: Hochschul- oder Fachhochschulabschluss: 20 Punkte; Qualifizierter Berufsabschluss je nach Ausbildungsdauer: 5 bis 20 Punkte.

Bonuspunkte (bis 10 Punkte): Besondere Nachfrage des Ausbildungsabschlusses am Arbeitsmarkt; Abschluss nach deutschem Bildungssystem; Promotion; Abschluss von einer besonders renommierten Ausbildungseinrichtung

Berufserfahrung und Zusatzqualifikation bis 15 Punkte: Erfahrung im erlernten Beruf (maximal 5 Jahre) (bis 10 Punkte); EDV-Kenntnisse; Fremdsprachenkenntnisse (Drittsprachen); Führungserfahrung.

Gute Deutschkenntnisse bis 20 P.

Weitere Kriterien für gute Anpassungsfähigkeit (bis 15 Punkte):

– Qualifikation des Ehepartners (bis 5 Punkte)

– Pro Kind 2 Punkte (max. 5 Punkte)

– 5 Punkte für Arbeitsplatz(angebot) (ohne indiv. Arbeitsmarktprüfung)

– Bis 5 Punkte für frühere oder derzeitige Aufenthalte in Deutschland

Eventuell: Wachsender Punktebonus für Personen aus EU- Beitrittsländern bis zur vollen Verwirklichung der Freiheiten des Binnenmarktes. Das Höchstalter der Bewerber soll bei 45 Jahren liegen. Es muss eine gesundheitliche Eignung bestehen, wobei die Nachweispflicht möglicherweise auf die Feststellung ansteckender Krankheiten reduziert werden kann. Auch klassische Einwanderungsländer schreiben eine Gesundheitsprüfung zwingend vor.

Ferner ist ein „guter Leumund“ Antragsvoraussetzung. Für die Bewertung heranzuziehen wäre – sofern erhältlich – ein polizeiliches Führungszeugnis, aber auch einschlägige Informationen insbesondere durch die deutschen Auslandsvertretungen.

Deutschkenntnissen kommt für die Integration in den Arbeitsmarkt und die Gesellschaft eine Schlüsselstellung zu. Gleichwohl sollten mit Blick auf die geringe Verbreitung der deutschen Sprache im Ausland und die mangelhaften Möglichkeiten, diese zu erwerben, Deutschkenntnisse keine zwingende Voraussetzung für den Zuwanderungsantrag sein. Die Kommission schlägt vor, von Personen ohne Deutschgrundkenntnisse, die sich für die Zuwanderung nach dem Punktsystem qualifiziert haben, vor der Einreise zu verlangen, einen Grundkurs in deutscher Sprache zu belegen.

Die Kommission empfiehlt, Zuwanderern, die sich befristet in Deutschland aufhalten, eine Bewerbung für die dauerhafte Zuwanderung über das Punktesystem zu ermöglichen. Asylsuchende sollen vom Inland aus über das Punktesystem keinen Zugang zum Statuswechsel haben. Bereits ausgereiste Personen sollen jedoch das Recht haben, vom Ausland aus eine andere Zuwanderungsmöglichkeit zu wählen.

Die Kommission empfiehlt, zur Behebung akuter Engpässe auf dem Arbeitsmarkt im Rahmen eines Kontingents von zunächst 20000 Personen eine auf bis zu fünf Jahre befristete Zuwanderung von Arbeitskräften zu ermöglichen. Voraussetzung ist ein Arbeitsplatzangebot und ein tatsächlicher Mangel an Arbeitskräften. Die Kommission legt ihr besonderes Augenmerk darauf, dass eine Zuwanderung von Engpassarbeitskräften nur dann möglich ist, wenn am deutschen und europäischen Arbeitsmarkt faktisch keine bevorrechtigte Arbeitskraft zur Verfügung steht.

Humanitär handeln

Eine am humanitären Handeln orientierte Zuwanderungspolitik ist großzügig gegenüber denen, die Schutz und Hilfe zu Recht in Anspruch nehmen, aber nicht ohnmächtig gegenüber Fehlentwicklungen. Sie ist weltoffen, verzichtet aber nicht auf Begrenzung und Steuerung. Sie ist altruistisch, behält aber das berechtigte Eigeninteresse des Landes und seiner Bevölkerung stets im Auge. Das Bewusstsein wächst, dass unsere Gesellschaft bestimmte Zuwanderer braucht. Andere hingegen brauchen weiterhin uns; der Zuwanderungsdruck auf das Wohlstandsland Deutschland wird nicht abnehmen.

Eine effektive Flüchtlingspolitik hängt aber nicht nur von rechtlichen und verfahrensmäßigen Rahmenbedingungen ab, sie muss auch die Aufnahmebereitschaft und -fähigkeit der einheimischen Bevölkerung gebührend berücksichtigen. Flüchtlingsschutz kann nur mit der Aufnahmegesellschaft, nicht gegen sie verwirklicht werden. Für einen effektiven Flüchtlingsschutz ist es deshalb unabdingbar, Vorkehrungen gegen Asylmissbrauch zu treffen, Voraussetzungen für effiziente Aufnahmeverfahren zu schaffen und sicherzustellen, dass nach einem negativen Verfahrensausgang eine Rückkehr ins Herkunftland erfolgt.

Das Asylgrundrecht ist nicht von vornherein der Disposition des verfassungsändernden Gesetzgebers entzogen. Dies gilt erst recht für Artikel 16a GG in seiner konkreten Fassung, die er durch den Asylkompromiss gefunden hat. Die Kommission sieht keine Rechtfertigung dafür, die politische und gesellschaftliche Debatte, die zu dem Asylkompromiss geführt hat, erneut zu eröffnen und den seither bestehenden Grundkonsens in Frage zu stellen. Die Rückkehr zur ursprünglichen Fassung des Asylgrundrechts würde zur Abschaffung essentieller zugangsbegrenzender Elemente des Asylkompromisses führen.

Nicht mehr als ein Jahr

Das gilt insbesondere für die Drittstaatenregelung, die bewirkt, dass sich Ausländer, die aus einem „sicheren Drittstaat“ einreisen, nichtmehr auf das Grundrecht auf Asyl berufen können (Artikel 16a Absatz 2 GG), weil sie bereits in dem Drittstaat hätten Schutz finden können. Ebenso müssen Asylbewerber aus „sicheren Herkunftsländern“ die gesetzliche Vermutung gegen sich gelten lassen, dass ihnen dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. Die Aufkündigung insbesondere dieser Elemente des Artikel 16a GG ist auch mit dem zwischenzeitlichen Rückgang der Asylbewerberzahlen nicht zu rechtfertigen. Die Kommission empfiehlt deshalb, Artikel 16a und Artikel 19 Absatz 4 GG (Rechtswegsgarantie, d. Red) nicht zu ändern.

Asylverfahren, die sich über mehrere Jahre hinziehen, sind inhuman. Sie widersprechen nicht nur den Interessen der Aufnahmegesellschaft, die die damit verbundenen Lasten zu tragen hat, sondern auch den vitalen Interessen der Schutzbedürftigen und ihrer Familien. Ziel muss es sein, dass das Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt und das anschließende verwaltungsgerichtliche Verfahren in der Masse der Fälle innerhalb eines Jahres durchgeführt wird.

Bürgerkriegsflüchtlinge

Die Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen ist eine gesamtstaatliche Aufgabe. Die damit verbundenen Kosten sollten daher auch von Bund und Ländern gemeinsam getragen werden. Der vorübergehende Schutz ist auf höchstens zwei Jahre zu befristen. Die aufgenommenen Bürgerkriegsflüchtlinge sollen Zugang zum Asylverfahren bekommen.

Die Kommission hat darüber beraten, ob es angesichts der veränderten politischen und rechtlichen Situation der deutschen Minderheiten in den Aussiedlungsgebieten gerechtfertigt ist, den Spätaussiedlerzuzug weiter zu begrenzen. Nach eingehender Prüfung hat die Kommission diese Überlegung jedoch wieder verworfen. Angesichts des Umstandes, dass inzwischen mehr als 50 Prozent der Spätaussiedlerbewerber den Sprachtest nicht bestehen, könnte eine stark verminderte Bedeutung der Sprachtestregelung erhebliche quantitative Folgen für den Spätaussiedlerzuzug haben. Die Kommission schlägt daher vor, die Sprachtests gesetzlich abzusichern.

Jüdische Migranten

Die Kommission ist der Auffassung, dass die geregelte Zuwanderung von jüdischen Migranten aus der früheren Sowjetunion beizubehalten ist. War noch bis vor wenigen Jahren die Dauerexistenz einer Jüdischen Gemeinschaft in Deutschland in Frage gestellt, so kann sie heute als gesichert angesehen werden. Jetzt kommt es darauf an, stetiges Wachstum der jüdischen Gemeinden sicherzustellen und für eine rasche Integration der Zuwanderer zu sorgen. Vor diesem Hintergrund fordert die Kommission die Bundesregierung und die Landesregierungen auf, folgende Änderungswünsche wohlwollend zu prüfen: Bei der Beurteilung der Zugehörigkeit zum zuwanderungsberechtigten Personenkreis wird auf die jüdischen Religionsgesetze abgestellt. Dies bedeutet, dass nur solche Personen berechtigt sind, die von einer jüdischen Mutter abstammen oder nach den einschlägigen Regeln des Rabbinatsgerichts übergetreten sind.

Familiennachzug

Die auf dem Wege des Familiennachzugs einreisenden Personen bilden neben Asylbewerbern und Spätaussiedlern die quantitativ bedeutendste Zuwanderungsgruppe. Nach Auffassung der Kommission sollten Rechtsansprüche auf die Kernfamilie beschränkt, der Nachzug sonstiger Familienangehöriger hingegen nach Ermessen entschieden und damit flexibel gestaltet werden. Dies würde auch eine Einbeziehung entfernterer Verwandter ermöglichen, die nach dem Richtlinienvorschlag selbst bei Vorliegen einer außergewöhnlichen Härte vom Familiennachzug ausgeschlossen wären.

Für einen Rechtsanspruch sollte des weiteren eine dauerhafte Aufenthaltsperspektive vorgesehen werden, da nur in diesen Fällen eine gewollte Verfestigung des Aufenthalts im Familienverband als Regelfall zugrunde gelegt werden kann. Für Zuwanderer, deren Aufenthalt hingegen einem zeitlich begrenzten Zweck dient, sollte der Ermessungsweg eröffnet werden, um in begründeten Fällen den Familiennachzug zu ermöglichen.

Nach Auffassung der Kommission sollte eine Anhebung des Kindernachzugsalters grundlegend überprüft werden. Hierbei erscheint auch eine Differenzierung zwischen einer unmittelbaren Einreise im Familienverband einerseits und Fällen des tatsächlichen Nachzugs andererseits durchaus bedenkenswert.

Illegale

Die Zahl oder auch nur die Größenordnung der in Deutschland lebenden Illegalen ist nicht bekannt. Schätzungen schwanken zwischen 100 000 und einer Million Menschen, doch sind diese Angaben nicht viel mehr als Spekulation. Unbestritten ist jedoch, dass Deutschland einem enormen illegalen Migrationsdruck ausgesetzt ist. Schwerwiegende Nachteile erleidet oft der Illegale, indem er ausgebeutet und um seinen Lohn geprellt wird. Klagt er den vorenthaltenen Lohn ein, läuft er Gefahr, dass sein illegaler Aufenthalt entdeckt und er abgeschoben wird. Schwierig ist die Situation Illegaler auch bei schweren Erkrankungen. Da sie regelmäßig nicht krankenversichert sind, müssen sie für die entstehenden Kosten selbst aufkommen oder riskieren, abgeschoben zu werden, wenn sie sich um Unterstützung der Behörden bemühen. Gleiches gilt, wenn sie ihre Kinder zur Schule schicken wollen.

Die Kommission empfiehlt, in den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz eindeutig klarzustellen, dass Schulen und Lehrer nicht verpflichtet sind, den Behörden ausländische Schüler zu melden, die sich illegal in Deutschland aufhalten. Schwere Erkrankungen, ein ausbeuterisches Arbeitsverhältnis oder psychologische Probleme können Illegale in große Bedrängnis bringen. Helfer geraten in eine rechtliche Grauzone. Wer ausschließlich aus humanitären Gründen Ausländern zur Seite steht, die sich illegal in Deutschland aufhalten, darf sich allein wegen dieser Hilfeleistung nicht der Gefahr einer Strafverfolgung ausgesetzt sehen, wenn er keine Rechte Dritter verletzt.

Eine neue Zuwanderungspolitik

Die Kommission empfiehlt, die Ziele von Zuwanderung klar zu definieren. Eine Höchstgrenze für die jährliche Nettozuwanderung festzulegen, stellt kein geeignetes Steuerungsinstrument dar. Die Festlegung von Obergrenzen ist nur im Bereich der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung sachgerecht. Eine Gesamtstrategie für Zuwanderung muss gleichwohl auch die Bereiche umfassen, in denen eine zahlenmäßige Begrenzung nicht möglich ist.

Ein jährlich zu erstellender Zuwanderungsplan dient der Verwaltung als Handlungsgrundlage. Dieser nennt Obergrenzen für befristete und dauerhafte Zuwanderung im Bereich der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung für das kommende Jahr. Der jährliche Zuwanderungsplan sollte in der Form einer Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung von Bundestag und Bundesrat erstellt werden. Die Bundesregierung sollte bei ihrem Vorschlag von Empfehlungen eines neu zu schaffenden „Zuwanderungsrates“ ausgehen, der einen gesellschaftlichen Konsens über die Frage der weiteren Zuwanderung vorbereitet. Der „Zuwanderungsrat“, dem Vertreter der wichtigsten gesellschaftlichen Gruppierungen angehören, kann auch weitere Empfehlungen zur Änderung rechtlicher und tatsächlicher Rahmenbedingungen für Zuwanderung geben.

Die Kommission empfiehlt die Schaffung eines Zuwanderungs- und Integrationsgesetzes des Bundes (alternativ: getrennte Gesetze). Das neue Gesetz sollte unter anderem die gesamte Arbeitsmigration regeln und den integrationspolitischen Rahmen setzen.

Die Kommission empfiehlt, einer Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern eine koordinierende Funktion im Bereich Zuwanderung und Integration zu übertragen. Dieses neue „Bundesamt für Zuwanderung und Integration (BZI)“ soll die in der Zuständigkeit des Bundes stehenden Verfahren der dauerhaften Zuwanderung eigenverantwortlich durchführen. Dem BZI wird ein neu zu errichtendes unabhängiges Bundesforschungsinstitut angegliedert. sz